ДЕФЕКТ КОНСТрукЦИИ

Президент
 
То, как принималась действующая Конституция, я уже комментировал пять лет назад, полемизируя тогда с Михаилом Ходорковским. Я утверждал, что мы переживаем не кризис либерализма, а кризис российской государственности. Институты есть, а в ясную, логическую модель управления государством они не выстроены. Вот и действующая модель государственного устройства России не только "недопарламентская", но и "недопрезидентская", рукотворный дефект Конституции.
 
Вообще, что определяет форму правления государством? По-видимому, отношение к исполнительной власти. В президентской республике президент является главой исполнительной власти. В парламентской республике исполнительная власть опосредована волей парламента. К слову сказать, это одно из обстоятельств, которое я считаю небезупречным с точки зрения принципа разделения властей, когда одна ветвь власти формирует другую. Ну, да ладно.
 
По большому же счёту я не считаю что президентская республика лучше парламентской республики. Или хуже. Они разные. Вот как существуют разные технологии производства кирпича, мебели, жилья… так соответственно существуют и разные подходы к управлению производственным процессом.

Повторюсь: одна технология управления может быть не хуже, но и не лучше другой. Они разные. Президентская, к слову сказать, - более современная форма правления. Не столь зрелая, как парламентская модель, но другая. И это скорее проблема роста, а не системный изъян.
 
Поэтому, разделяя в целом приведенные однажды Григорием Явлинским параллели в становлении парламентаризма в России в начале прошлого века и века нынешнего, я не могу согласиться с его утверждением, будто "Россия по природе своей - европейская страна, что демократия европейского образца (а других и нет) - естественный и единственно верный способ организации власти в России".
 
Из того, что России не чужды западные ценности ни логически, ни фактически, не следует, что другого, "единственно верного способа", кроме как европейского образца организации власти, в мире нет. Ой, ли? И в Латинской Америке, и в Северной, за небольшим исключением, в центральной Азии, не берусь судить об Африке, да и в Европе значительное число стран с президентской форой правления.
 
Так вот. Кроме порядка образования исполнительных органов власти, между президентской и парламентской республиками существует ещё одно отличие - в способе наполнения полномочиями главы исполнительной власти. Где функция: "возглавлять исполнительную власть" напрямую зависит от параметра: "всеобщие выборы". Отсюда,  парламентская республика исключает выборность президента всенародным голосованием, либо должность "Президент", как таковую.
 
И наоборот: президентская республика предполагает избрание главы исполнительной власти всенародно. При этом исключает либо ограничивает вмешательство парламента в формирование исполнительной власти.
 
Между всеобщими выборами "Президента" и осуществлением им функции исполнительной власти существует устойчивая, прямая связь. Особенно ярко эта связь выражена в странах Средней Азии и Латинской Америки, а так же в Мексике и в США. В Европе эта связь варьирует в широких границах. Есть небольшие исключения, которые лишь подтверждают правило: косвенные процедуры  формирования исполнительной власти предполагают смешанные полномочия. Прямые - непосредственные.
 
Например, Финляндия. Там выборы Президента всеобщие, прямые. Премьер же избирается парламентом (впрочем, члены правительства избираются президентом). Напротив: в Греции, на Мальте, в Италии президент избирается парламентом. Однако правительство формируется президентом.
 
Или другой пример: США. В американской Конституции, в отличие от российской, нет такого понятия, как "глава государства". "Исполнительная власть предоставляется Президенту Соединенных Штатов". Из этой формальной функции ("представлять исполнительную власть") и следует неформальная должность - "глава государства".
 
В России - с точностью до наоборот. Формальная должность ("глава государства") предопределяет фактическую функцию в осуществлении исполнительной власти в Российской Федерации. Как минимум. Потому что не только "Указы и распоряжения Президента Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации" (ст.90). Волей президента опосредована и судебная власть, а  отчасти - и законодательная (Совет Федерации формируется из числа представителей исполнительной власти).
 
Наконец, президент "определяет основные направления внутренней и внешней политики государства", что буквально соотносится с нормой 6 статьи советской Конституции, закреплявшей руководящую роль КПСС в управлении государством. С той лишь разницей, что КПСС был единственной партией в советском государстве. Тогда как президент всего лишь одно из высших должностных лиц России. Чьи фактические полномочия в осуществлении исполнительной власти в стране, к слову сказать, противоречат формальным полномочиям главы правительства.
 
Казалось бы, "Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации" (ст.110).  "Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации" (ст. 115).
 
Осуществляет ли глава правительства полномочия исполнительной власти? Фактически, вряд ли. Ему, скорее, отведены технические функции…. при Президенте РФ. Поскольку главу правительства президент представляет на должность аарламенту под дамокловым мечом его (парламента) роспуска. Поскольку президент "по предложению Председателя Правительства Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров". Поскольку президент "имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации", а ряд министерств и ведомств, в первую очередь силовые и внешней политики, находятся в прямом его подчинении.
 
Президент, таким образом, - наше "всё". И жнец, и кузнец, и на дуде игрец. Это ненормально.
 
Где же выход? "Подправлять государственную конструкцию изданием законов, постановлениями Конституционного суда и т.д.", как в частности предлагает Виктор Шейнис. Или же "менять систему"? Поскольку "одной только замены "плохих парней" у власти на "хороших" недостаточно". Как предлагает Борис Вишневский. Или тот же Каспаров, предлагающий в качестве рецепта принять новую Конституцию РФ. По мне - так ни то, ни другое, ни третье.
 
Я придерживаюсь того мнения, что надо решиться на "переучреждение государства". Но при этом - переформатировать систему не в парламентскую республику -  что в чести нынче у оппозиционных сил левого толка. А - в президентскую.
 
"Самая главная неопределенность и самый главный вызов будущему России, отмечает А. Аузан в своей одноимённой статье, связан именно с состоянием нашей государственности. И главное здесь, пожалуй, - это ясное представление о функциональной приоритетности в рамках всей государственной системы в целом. С позиции общественных интересов, на мой взгляд, приоритетом номер один является власть судебная, а не законодательная, не правительство и не президент". Поэтому, по мнению А. Аузана, "если судить с позиции широких общественных интересов, нужно одновременно и расширять полномочия парламента, правительства, суда, и ограничивать их".
 
Что касается позиций общественных интересов, то этого вопроса я коснусь ниже. Здесь же  речь пойдёт о другом. Продолжу мысль Александра Александровича. Точнее, перефразирую её. Чтобы ограничить все полномочия Президента, нужно одновременно и "расширить" их, точнее - институциировать, и ограничить… рамками полномочий  "Главы федеральных органов исполнительной власти". Институт президентства нужно ввести в систему исполнительной власти, оставив за формируемым им Правительством полномочия "исполнителя Бюджета Российской Федерации".
 
В этом случае, в силу принципа разделения властей - основ государственного строя России, Президент должен будет лишён влияния на формирование исполнительных органов власти в субъектах Федерации, ограничен, а лучше бы лишён, влияния на формирование судебного сообщества в Российской Федерации, лишён права роспуска парламента.
 
Парламент
 
Парламент. Вот то ключевое звено, потянув за которое мы избавимся от пут, противоречий Конституции.  Содержание действующей Конституции, осмелюсь утверждать, не раскрывает механизма непосредственного осуществления власти народом, задекларированных в третьей статье Основного Закона РФ. Толи это происходит напрямую (мажоритарная система), толи в лице своих представителей-выборщиков (американская модель), толи смешанным образом (мажоритарная и пропорциональная системы вместе взятые). Либо в лице иных представителей (партийные списки), как это регламентировано действующим законодательством. А на "нет" и суда нет. Власть формирует сама себя. Явочным порядком. Так, как ей с руки удобно.
 
Этот пробел существует, видимо потому, что в действующей Конституции РФ отсутствует основополагающий принцип формирования представительной власти, принцип международного права - всеобщего, равного, прямого избирательного права.
 
Как следствие, из всех органов и ветвей власти на федеральном уровне народ источает свою волю путём выборов лишь в одну из палат Федерального Собрания - Государственную Думу. И то не напрямую. Да и ограниченным для большинства избирателей образом. 
 
Большинство избирателей, а они в большинстве своём беспартийные, их в стране порядка 105 млн. человек, лишены возможности выдвигать своих представителей в Государственную Думу. Вследствие чего они лишены возможности иметь своих представителей в одном, и единственно выборном на сегодняшний день, федеральном органе власти.
 
Тогда как ничтожное меньшинство в лице членов всех вместе взятых партий, их в стране порядка 2 млн. человек, членов правящих партий и того меньше, своих представителей выдвигают и в Думе имеют…
 
Порядок формирования Совета Федерации вообще не соответствует основам конституционного строя. Напомню, что основы строя закреплены в первой главе Конституции РФ. Порядок же формирования Федерального Собрания, состоящего из двух палат - Совета Федерации и Государственной думы, определён главой 5.
 
Так вот порядок формирования Совета Федерации противоречит основам конституционного строя. Ибо этот порядок исключает выборность представительной и законодательной палаты Федерального Собрания народом. Народ в верхнюю палату свою власть непосредственно, да и опосредованно, не источает. Своих представителей туда не выдвигает, а стало быть, там их и  не имеет.
 
Более того, существующий порядок формирования верхней палаты вступает в противоречие и с принципом разделения властей (ст. 10). Поскольку в комплектовании одной ветви власти (законодательной)  задействованы представители другой ветви власти (исполнительной). Между тем как единственным источником власти, опять таки в соответствие с основами строя, является народ. По российской Конституции власть не может сама себя формировать. Это исключительное право граждан. Следовательно, нормы нарушающие порядок осуществления власти народом из Конституции должны быть решительным образом исключены. Ибо никакие положения главы 5 действующей Конституции не могут противоречить главе 1. Таковы основополагающие нормы демократического строя в России. Формальные, во всяком случае, положения.
 
Поэтому, во имя гражданского согласия и предлагается инициировать следующую поправку в Конституцию:
 
Из статьи 95 п.3 норму: "по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти" - исключить.

Статью 95 дополнить пунктом: "4. Федеральное Собрание России формируется в соответствии с принципом всеобщего, равного и прямого избирательного права".

При формировании парламента страны (Федерального Собрания) от имени участников одного форумного обсуждения, к примеру, предлагались следующие нормы представительства:
 
Для Государственной Думы - один мандат от равного числа избирателей. Для Совета Федерации - равное число мандатов от каждого субъекта Федерации.

Речь, разумеется, идёт о прямой процедуре выборов своих представителей в органы власти, о мажоритарной системе. Поскольку прямая система выборов шире, демократичней пропорционального  представительства. Не иначе как напрямую только и может осуществить свою волю народ вместе и наравне со всеми. Наконец, мажоритарная система не исключает выдвижения партиями своих представителей в органы власти. Тогда как пропорциональная система исключает процедуру самовыдвижения, выдвижение своих представителей различными общественными объединениями граждан, группой лиц. Не говоря о том, что проходной барьер при пропорциональной системе на самом деле устанавливает диспропорцию при распределении мандатов. Победители получаю голоса аутсайдеров. В конечном же итоге, побеждёнными оказывается подавляющее большинство граждан России - беспартийные избиратели.
 
Конституция
 
Правовая система России, как известно, "исповедует" романо-германскую модель права. Я называю её системой "соподчинённого права", когда нормы "высшего" порядка регулируют нормы "низшего" порядка. Притом, этот принцип соподчинения, иерархии, пронизывает собой как систему в целом, её институты, так и отдельные источники права, выстраивает их в иерархическом порядке: федеральные конституционные законы, федеральные законы, кодексы, законы субъектов федерации, постановления органов местного самоуправления, подзаконные акты и распоряжения.

Подобным же образом устроена и российская Конституция, которая представляет собой основы строя (основополагающие принципы, декларируемые первой и второй главами Конституции) и соподчинённое этим основам содержание Конституции (конструкция институтов власти определяемая главами 3 - 8).

Отсюда, как следствие - и разница в приоритетах: "никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации" (ст.16). Они, главы 3 - 8, должны быть подчинены основам строя - главам 1 и 2.

От того и порядок внесения изменений в Конституцию дифференцирован. В основы строя изменения могут быть внесены не иначе, как путём созыва Конституционного Собрания. Тогда как в содержание Конституции изменения вносятся в порядке, предусмотренном для федеральных конституционных законов.

К слову сказать, порядок созыва Конституционного Собрания действующим законодательством так до сих пор и не регламентирован. Закона, попросту, нет. Это на пятнадцатом то году жизни постсоветской, "демократической"  России.
 
Так вот, к основам строя особых претензий нет. То противоречие, которое существует между полномочиями Президента, определёнными ст. 10 и ст.11 (Президент не входит ни в одну из ветвей власти, но осуществляет  при этом государственную власть) легко устранимо поправкой в содержание Конституции. В статью 80 п.1. К примеру: "Президент Российской Федерации является Главой федеральных органов исполнительной власти".
 
Так же "легко", без необходимости созыва Конституционного Собрания, устраняются и другие элементы конструкции подчинённые основам строя (ряд положений в содержании глав 3 - 8, противоречащих основам строя).
 
 
Основам строя, прежде всего, не соответствует:

1. В частности, порядок формирования Совета Федерации (в формировании законодательной власти задействована власть исполнительная, палата не избираема). Формирования парламента в целом (вне принципа всеобщего, равного, прямого избирательного права).
2. Институт "президентства" (Президент вне ветвей власти, по сути, над ними).
3. Окружное устройство "Федерации" (Федеральные округа вообще не регламентированы действующей Конституцией), исполнительная власть субъектов федерации зависима от деятельности (да и кадрами) от органов государственной власти федерации.
4. Зависимость судебной системы, прежде всего кадровая политика, от арезидента. Не избираемость судей (корпоративное сообщество).
 
Это системные противоречия. Их невозможно преодолеть, не вмешиваясь в саму систему. Косметическим ремонтом, прибегая к помощи федеральных законов, здесь не обойтись. Если раньше эти противоречия можно было объяснить трудностями переходного периода (от тоталитарной модели к демократической). То для реализации демократической модели устройства государства они уже не приемлемы. Более того, вредны. Родовые пятна советского монополизма на распутье демократии сами стали  "пожирать", если можно так выразиться, основы демократического строя.
 
Теоретически существующую в России модель власти можно было бы трансформировать в направлении парламентской республики. Однако внести соответствующие конституционные поправки в Основной Закон страны, представляется технически сложной, неосуществимой задачей.  "Проще" принять новую Конституцию. Поскольку действующая конструкция власти глубоко внедрена в "епархию" президентской республики. Вот только легко ли будет созвать Конституционное Собрание в обозримом будущем? Сомневаюсь. Я даже опасаюсь, что новая Конституция может отрыгнуться новым 1993 годом.
 
Напротив, изменения Конституции в направлении Президентской Республики возможны в рамках действующего Основного Закона. Если, конечно, это будут комплексные поправки. Что в свою очередь невозможно  осуществить силами парламента с ничтожной легитимностью.

Выход, если говорить предметно, мне видится один - кресло поменять на реформы. Уступить кресло во имя реформ: Путина - в президенты. Президента - во главу федеральных органов исполнительной власти.

Вследствие предложенной конституционной поправки, когда кресло президентуры перемещается в иное институциональное здание (Республики), можно будет инициировать и досрочные президентские выборы. А вслед за ними, или одновременно с ними - выборы российского парламента.

Заметьте, предложенный алгоритм модернизации властной вертикали не задевает основ строя, позволяет исправить допущенные ранее конструкционные ошибки, вовлекает в орбиту модернизации максимальное число участников, расширяя, распределяя между ними ответственность за будущее страны.